Уставниот суд и функционерските плати Анализа на Одлука У.бр. 113/2022-1 од 21 март 2023 година

Вовед

Уставниот суд на Република Северна Македонија со Одлуката У.бр. 113/2022-1 донесена на 21 март 2023 година[1] утврди неуставност и следствено укина две одредби од законите за изменување и дополнување од 2010 и 2014 година на Законот за плата и други надоместоци на избраните и именуваните лица. Како директен резултат на оваа Одлука на Уставниот суд платата на избраните и именуваните лица, вклучително и на судиите на Уставниот суд, судиите, членовите на Судскиот совет и членовите на Советот на јавните обвинители, значително се покачи, притоа без било какво учество или изјаснување на Собранието на СРМ. Иако за ефектите, односно последиците, на оваа одлука прилично гласно се говори, негодува и протестира веќе седум месеци по нејзиното донесување, сепак не постои ниту една анализа која се однесува на тоа на кој начин е водена оваа постапка пред Уставниот суд и кои се причините и аргументите за утврдување на неуставноста на конкретните законски одредби. За жал, одново се потврдува дека дури и за најконтроверзните одлуки на Уставниот суд, како што впрочем е случај и со пресудите на редовните судови, дебатата завршува во моментот на објавувањето на одлуките наместо правната дебата тогаш вистински да започне по претходно читање и анализирање на соодветните образложенија и аргументи. Овој краток преглед и анализа на Одлуката на Уставниот суд е скромен придонес кон промена на ваквиот тренд во стручниот и научниот дискурс.

Фактите на случајот

Адвокатот Бојан Стојановски од Скопје на 21 ноември 2022 година[2] поднел иницијатива за апстрактна контрола на уставноста со која ја оспорил уставностана член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014). Како причини за оспорување на уставноста на законските одредби подносителот истакнува дека со бројните законски измени на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица се создала ситуација во која постои двојство на правни правила со кои се регулира основицата за пресметка на платите на избраните и именуваните лица. Поради тоа бил повреден принципот на владеењето на правото и правната сигурност, а како последица на нејасни, непрецизни и двосмислени правни правила. Воедно со истите овие правила било повредено уставното право на соодветна заработувачка на избраните и именуваните лица кое право произлегува од членот 32 став 3 од Уставот.
Имено, според наводите на подносителот, почнувајќи од 2010 година, во правниот поредок на државата постојат две одредби кои го регулираат начинот на определување на основицата за пресметка на платите на избраните и именуваните лица. Првично, со член 11 од Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија е утврдено дека основицата за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика. Почнувајќи од 2010 година со измените и дополнувањата на законот се воведуваат посебни самостојни одредби со кои фиксно се определува износот на основицата, односно просечната плата според која се пресметува платата на лицата. Последната законска измена во делот на платите на избраните и именуваните лица се случува во 2014 година кога се регулира дека платите од 2014 година може да се зголемат за 4% започнувајќи со исплатата на платите за октомври 2014 година. Поради сите овие измени и дополнувања на законската рамка, како и постоењето на двојство во правниот поредок се создал проблем и потешкотија во пресметката на платите на избраните и именуваните лица и со тоа се довело во прашање нивното право на соодветна заработувачка од член 32 став 3 од Уставот. Како поткрепа на овие причини за оспорување подносителот на иницијативата го доставил Конечниот извештај на Државниот ревизор за извршената ревизија во Собранието на Република Северна Македонија во 2020.

Резиме на Одлуката на Уставниот суд

Уставниот суд на седницата одржана на 25 јануари 2023 го донел Решението за поведување постапка за оцена на уставноста оспорените законски одредби,[3] додека на 21 март 2023 година едногласно донел Одлука со која ги укинал член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република (2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија (2014).
Судот најпрво ја утврди хронологијата на вкупно 15 законски измени на Законот за плати и други надоместоци на избраните и именуваните лица кој е донесен на 26 октомври 1990 година.[4] Уште од првичниот текст на соодветна одредба од член 11 од законот, кој се уште се применува, основицата за пресметување на платата на избраните и именуваните лица во Република Македонија е просечната месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика. Почнувајќи од измените и дополнувањата од 2009 година се воведува самостоен член со кој се определува фиксен износ на основицата на годишно ниво, првично во износ од 26.229. Потоа со секоја наредна измена овој износ се менува за исплатите во соодветните години и тоа за 2011 година износот првично е 25.726 денари, а со следните измени од истата година износот е утврден на 23.153 денари, а за следната 2012 година е 25.726 денари. (НАВЕДИ ВО ФУСНОТА) Токму последната измена и дополнување предвидено со оспорениот член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плати и други надоместоци на избраните и именуваните лица е последната и се уште важечка одредба во овој дел која утврдува фиксен износ на основицата за пресметување на платите и според која се пресметуваат платите на актуелните избрани и именувани лица во државата.
Дополнително, Уставниот суд сосема накусо се осврна на хронологијата на второспорената одредба во која утврди дека основата за процентуални зголемувања на платата на избраните и именувани лица била предвидена почнувајќи во 2012 година со 5%, во 2013 со 5% и конечно во 2014 година со 4%.
Во посебен пасус Уставниот суд укажува и на последната измена во делот на фиксно утврдување на износот на основицата со тоа што со измените во 2010 година за пресметување на платите на судиите на Уставниот суд основицата е во износ од 26.755 денари.
По утврдување на хронологијата Уставниот суд упати на дел од Конечниот извештај на овластениот Државен ревизор за извршена ревизија во Собранието на РСМ во 2020 година во кој е наведено дека се уште се применува износот на основицата утврдена со законските измени од 2010 година и со процентуалната усогласувања од 2014 година иако оттогаш се поминати осум години. Поради тоа во извештајот се укажува на доследна примена на член 11 од Законот согласно просечната плата утврдена од Државниот завод за статистика „по претходно донесување на измени на наведениот закон.“
Во образложението на Одлуката Уставниот суд се повикува на речиси истите наводи кои се истакнати во иницијативата. Првата причина на која се повикува судот е дека оспорените одредби требало да имаат привремен (темпорален) карактер со оглед на тоа што според образложението на Предлог-законот тие се дел од антикризните мерки.
Втората причина за неуставноста на законските одредби е тоа што тие го прекршуваат принципот на владеење на правото кој упатува на тоа дека законските норми треба да бидат јасни, недвосмислени и предвидливи. Како резултат на тоа што во правниот поредок на државата постои еден вид на паралелизам односно двојство во утврдување на основицата на платата, видно од истовременото важење на основниот член 11 и самостојната одредба од член 4 од законските измени од 2010 година надополнета со процентуалното усогласување од член 1 од измените од 2014 година, се смета дека имаме нејасност и непрецизност на правните правила и следствено повреда на владеење на правото. Според судот ваквата номотехничка недоследност на законодавецот, кој во основа би требало да го регулира ова прашање, создава потешкотии во утврдување на важечкото право.
Третата причина произлегува од претходната бидејќи како резултат на двојството на правни правила кои регулираат исто прашање и отсуството на јасност и прецизност всушност се повредува правото на вработените на соодветна заработувачка.
Преку наведените причини Уставниот суд утврдува дека се повредени принципот на владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок (член 8 став 1 алинеја 3) и уставно загарантираното право на вработените на соодветна заработувачка (член 32 став 3) поради што законските одредби се неуставни и поради тоа се укинуваат.

Анализа на Одлуката на Уставниот суд

Одлуката У.бр. 113/2022-1 од 21 март 2023 година предизвика сериозни реакции во јавноста бидејќи доведе до драстично зголемување на функционерските плати во време на економска и енергетска криза. Но, причината за нејзино анализирање не е поврзана толку со последиците кои таа ги предизвика туку поради слабостите кои се детектираат во Одлуката од повеќе аспекти. Иако кратка по обем сепак Одлуката демонстрира сериозни недоследности во почитувањето на улогата и надлежноста на Уставниот суд како и целосно занемарување на базичните принципи на правото и правното толкување кои датираат уште од Римското право. Со жалење може да се констатираат паралелите со една претходна исклучително контроверзна одлука на Уставниот суд од 2016 година[5] поврзана со законското регулирање на помилувањата и секако очигледно ненаучените лекции од цела таа епизода.[6] Токму овие паралели се видливи преку неколку специфични аспекти на овој предмет како што се: (1) кој и кога го отвора прашањето на уставноста на законските одредби; (2) брзината на постапувањето и одлучувањето на Уставниот суд; (3) очигледните слабости на образложението и оскудноста на аргументите.

1.Подносител на иницијативата е адвокат од Скопје, Бојан Стојановски, кој не познат во стручната, а уште помалку во пошироката јавноста, а неговата релативна анонимност остана и по донесувањето на Одлуката. Вообичаено би било да се очекува дека адвокатот би сакал јавно да се промовира со вака значајно професионално постигнување. Сепак адвокатот како подносител на иницијативата јавно не ги објасни мотивите или причините поради кои се одлучил на ваков чекор. Имено, со конкретната иницијатива се оспорува уставноста на законски одредби кои се донесени пред 13, односно 9 години и досега немало некакво спорење или дискусија во однос на нивната уставност. Одеднаш тие се наоѓаат на дневниот ред на Уставниот суд иако во нивното досегашно спроведување не биле забележани некои потешкотии или проблеми. Нема јавно достапни информации, ниту пак во иницијативата или во образложението на Уставниот суд е конкретно наведено какви потешкотии имало во пресметување на платите на избраните и именуваните лица според фиксно определената основица. Во оваа смисла, токму укинувањето на оспорените законски одредби толку долго по нивното донесување реално прави поголема дисторзија во правниот систем од евентуалната штета која наводната неуставност на одредбите ја има направено во овој период. Идентична ситуација имавме и по повод иницијативата во однос на законската рамка за помилувањата во 2016 година каде беа оспорени законски измени и дополнувања седум години по нивното донесување, исто така од страна на не толку познат адвокат од Охрид.

 

2.Иако може да се забележи дека Уставниот суд го има скратено времето на постапување по одделни предмети, сепак брзината со која е одлучено токму по ова прашање остава простор за сомнеж. Иницијативата е поднесена на 21 ноември 2022 година додека Решението за поведување на постапка е донесено на седницата одржана на 25 јануари 2023 година. Имајќи предвид дека првиот месец од годината изобилува со голем број на празнични или неработни денови, а секако ни е позната и динамиката на работење пред крајот на годината, може да се констатира дека по овој предмет сепак е постапено прилично брзо. Ова е поткрепено и со фактот дека доколку се споредат образложенијата во Решението и Одлуката која е донесена на 21 март 2023 година може да се забележи дека структурата и клучни аргументи се идентични и во основа соодветствуваат со она што го навел подносителот на иницијативата како причини за оспорување. Следствено може да се констатира дека всушност неуставноста е фактички констатирана уште во моментот на донесувањето на Решението за поведување на постапката, а тоа е единствено формализирано со гласање по Одлуката што било оставено за 21 март 2023 година, неполни два месеца по донесување на Решението. Начинот на постапување на Уставниот суд повторно остава впечаток дека се работи за нешто што веќе го имаме видено во минатото.

 

3.Сепак суштината на секоја одлука е нејзиното образложение. Токму таа, иако прилично кратка и евидентно оскудна со информации и аргументи, е причина за најсериозна критика на Одлуката на Уставниот суд од 21 март 2023 година. Клучниот аргумент на кој се повикува судот е всушност дека во правниот поредок постојат две паралелно важечки одредби кои во исто време регулираат идентично прашање, утврдување на основицата за пресметување на платата на избраните и именуваните лица. Ваквата состојба, според образложението, создава конфузија во системот спротивно на владеењето на правото бидејќи правните правила не се јасни и прецизни. Ваквиот став на судот создава загриженост поради неколку основи.
Прво, уставните судии целосно го игнорираат еден од основните принципи на правото и правното толкување кој датира уште од времето на Римското право и се однесува на правилата за дерогација. Имено, во ситуација како во овој случај кога постојат правни акти или одредби со идентична правна сила кои се во некаква колизија, односно на различен начин регулираат идентична материја, тогаш принципот или начелото lex posterior derogat legi priori дава одговор која норма или одредба треба да се примени во ваква и слична ситуација. Начелото упатува на тоа дека подоцнежно донесениот акт и одредба ќе се примени во вакви ситуации бидејќи подоцнежно изразената волја на законодавецот се смета за порелевантна. Токму преку овој правен принцип многу јасно се дава одговор и решение на дилемите кои Уставниот суд ги истакнува како аргументи за укинување на одредбите, а тоа е дека ваквото двојство на законските одредби „создава реални тешкотии при утврдување на содржината на важечката норма“, односно „е навистина тешко која норма претставува важечко право.“ Но, не треба да се заклучи дека Уставниот суд требало да ја укине првичната одредба од член 11 како резултат на овој правен принцип бидејќи тој не прејудицира и упатува на валидноста на правните акти и норми туку, пред се, на нивната примена.
Второ, со оваа Одлука Уставниот суд значително ја пречекори својата надлежност и ја погази својата улога на негативен законодавец во системот. Уставниот суд во образложението го препознава и признава правото на законодавецот, помеѓу другото, да го определи начинот на пресметување на висината на платата на избраните и именувани лица, што го вклучува и определувањето на основицата според која ќе се пресметуваат. Но, веќе во наредната реченица судот утврдува дека сепак подоцнежно изразената волја на законодавецот е неуставна со што се поставил во несоодветна позиција на „позитивен законодавец“ да одлучува за тоа дали избраните и именувани лица, вклучувајќи ги и самите уставни судии, ќе имаат повисоки или пониски плати бидејќи тоа е директна последица од нивната одлука. На овој начин Уставниот суд, а не законодавецот како што било случај во 15 наврати претходно, го направил изборот како ќе се определува и колкава ќе биде основицата за пресметување на платите. Самиот имплицитно потврдува дека темпоралниот карактер во основа бил оправдан и уставен претходно, но сега веќе тоа не е случај иако не дава никакви аргументи кои се причините за таквото тврдење и како тој, а не законодавецот, треба тоа да го утврди. Токму поради овие суштински аспекти Уставниот суд требало да констатира дека законодавецот би требало да го отвори ова прашања и да процени дали е допуштено и оправдано да постои пониско или фиксно определена основица или не.
Трето, Уставниот суд упатува и цитира делови од на овластениот Државен ревизор за извршена ревизија во Собранието на РСМ во 2020 година како поткрепа на своите аргументи дека има двојство во правниот поредок кое создава потешкотии при пресметувањето на платите. Но, од самиот извештај може да се забележи дека ревизорот повикува на измена на законот и воопшто не укажува дека има некаква тешкотија во пресметување на платите како резултат на ваквата состојба во правниот поредок. Единствено упатува на фактот дека се уште се применува фиксно определената основица иако се поминати 8 години. Така што и самиот државен ревизор бил свесен дека единствениот начин да се надмине оваа ситуација е преку законска измена – „по претходно донесување на измени на наведениот закон“.
Четврто, Уставниот суд во своето образложение целосно се фокусира на одредбите кои утврдуваат фиксен износ на основицата, но притоа не нуди или изложува ниту еден аргумент зошто одредбата за процентуално усогласување од 2014 година е неуставна. Се чини дека Уставниот суд по инерција ги применува истите причини за неуставност и на оваа одредба иако во однос на истата нема апсолутно никакво двојство или паралелизам со што никако не може да стане збор дека преку неа е повреден принципот на владеење на правото или правото на вработените на соодветна заработувачка. Во отсуство на било каква аргументација предочена од Уставниот суд во своето образложение единствено останува претпоставката дека уставните судии не сакале да претеруваат со зголемувањето на платите како последица на нивната одлука која нема да го вклучи зголемување од 4% кое е предвидено со второспорената одредба.










[1] Одлуката е достапна на: https://ustavensud.mk/?p=23879
[2] За оваа информација види Уставен суд на РСМ, Одговор за медиуми во врска со укинувањето на два члена од Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица, 31 март 2023 година, достапно на: https://ustavensud.mk/?p=23920
[3] Решението е достапно на: https://ustavensud.mk/?p=23516
[4] Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018).
[5] Одлуката У.бр. 19/2016-1 од 16 март 2016 година е достапна на: https://ustavensud.mk/?p=11484
[6] Повеќе за овој случај види во Денис Прешова, Помилувањата во (не)милост на правото, Политичка мисла бр. 60, година 18, ноември, Скопје 2020, стр. 19-36, достапно на: https://idscs.org.mk/wp-content/uploads/2020/12/