Селмани и други против Република Македонија: Слобода на примање и пренесување на информации

Анализа на д-р Билјана Пулеска Јанушевска на пресудата „Селмани и други против Република Македонија“ (жалба бр 67259/14) од Европскиот суд за човекови права.

На 9 февруари 2017 година, Европскиот суд за човекови права изрече важна пресуда во случајот „Селмани и други против Република Македонија“ (жалба бр 67259/14). Во пресудата се утврдува повреда на член 6 од Конвенцијата во врска со неодржување на усна расправа во постапката пред Уставниот суд и повреда на слобода на изразување загаранитирана со член 10 од Конвенцијата, во врска со насилно отстранување на новинари од галеријата на Собранието од каде што известувале како акредитирани лица.

Случајот ја истакнува основната природа на слободата заштитена со член 10 од Конвенцијата како една од суштинските темели на демократското општество и еден од основните услови за општествениот напредок. „Селмани и други против Република Македонија“ се однесува на слободата на изразување сфатена како слобода на примање и соопштување на информации и идеи. Во пресудата се реафирмира содржината на слободата на изразување како слобода на поседување на мислење, примање и соопштување на информации и идеи на претставниците на медиумите при вршење на професионална дејност, без мешање на органите на власт. Истотака, Судот ја потврдува воспоставената практика дека медиумите имаат задача да пренесуваат информации во јавен интерес и круцијалната улога на медиумите во обезбедување на информации за постапувањето на органите при јавни демонстрации и спречувањето на нарушувањето на редот. Судот ја реафирмира улогата на медиумите како „кучиња-чувари“- нивното присуство е гаранција дека органите на власт може да бидат одговорни за своето однесување vis-à-vis демонстрантите и јавноста во целина кога станува збор за контролирање на големи собири, вклучително методите што тие ги користат за контрола или растерување на демонстрантите или за зачувување на јавниот ред. Сепак нејзината посебна важност произлегува од афирмирање на новата улога на медиумите во контрола на постапките во законодавниот дом и гаранции за слободата да добиваат непосредни и директни информации врз основа на нивното лично искуство како важен елемент во вршењето на новинарската функција. 
Уште поважно, пресудата содржи јасни индикации за Уставните судови како да вршат проценка на оправданите причини поради кои слободата на изразување може да се ограничи заради безбедност како легитимен јавен интерес.
Според наодите во пресудата, отстранувањето на новинарите од парламентарната галерија претставува повреда на  слободата на изразување според член 10 од ЕКЧП.

Факти
Случајот произлегол од настаните од 24 декември 2012 година во врска со постапката пред Собранието на Македонија за усвојување на Законот за буџетот за 2013 каде што новинарите известувале од галеријата на Собранието, која се наоѓала над собраниската сала. Расправата за одобрувањето на законот за државниот буџет привлекла значително внимание во јавноста и медиумите, што се должело на судирот помеѓу опозициските и пратениците на владеачката партија во однос на легалноста на постапката за усвојување на законот. Протестот на опозициските пратеници резултираа со интервенција на собраниското обезбедување во салата и насилно остранување на пратениците на опозицијата од собранската пленарна сала и насилно отстранување на жалителите и други новинари од собраниската галерија.
Потоа, Уставниот суд на Македонија ја отфрли уставната жалба од новинарите дека нивното отстранување го нарушило правото на слобода на изразување. Во својата одлука, Уставниот суд утврдил дека претседателот на Собранието има овластување според членот 43 од Законот за Собрание и Деловникот за работа да им нареди на полициските службеници задолжени за безбедноста во Собранието да воспостават ред во собраниската сала и да создадат услови за отпочнување на седницата. Уставниот суд заклучил дека постоеле оправдани причини поради кои собраниското обезбедување проценило дека е потребно галеријата да се испразни, заради безбедност на присутните во галеријата и оние кои се наоѓале во салата. Сите присутни во галеријата, меѓу кои се наоѓале и подносителите на барањето, биле замолени, од обезбедувањето да ја напуштат галеријата од безбедносни причини и случувањата да ги следат од прес центарот, а подоцна отстранети. Според оценката на Уставниот суд, дејствието на отстранување на новинарите од галеријата на собраниската сала претставува попречување на правото на новинарите непречено да ја обавуваат својата дејност и да ја информираат јавноста за настан кој е од несомнено големо значење за граѓаните на Република Македонија. Сепак Уставниот суд оценувајќи ја неопходноста, заклучил дека оспорената мерка на насилно отстранување на новинарите е неопходна и оправдана затоашто е во интерес на заштита на новинарите и нивната безбедност. Ова, Уставниот суд го смета за вообичаен начин на постапување во вакви и слични ситуации кога станува збор за загрозување, односно гарантирање на безбедноста на претставниците на средствата за информирање при известување од кризни подрачја, демонстрации и други потенцијално опасни настани. За Уставниот суд, фактот што новинарите уште од изутрината на 24 декември 2012 година биле присутни во Собранието како и пред зградата на Собранието и известувале за случувањата, укажувал дека однапред не постоела намера кај органите новинарите да бидат попречени и оневозможени во известувањето за седницата. Уставниот суд, исто така, забележа дека фактот што повеќето од присутните новинари истиот ден, ги доставиле и објавиле  своите извештаи во вечерните изданија на своите медиуми, укажувало дека не може да стане збор за повреда на слободата на изразување на присутните новинари и правото да се присутни на собраниските седници и да известуваат за настаните. Новинарите по напуштањето на галеријата имале можност да останат во другите простории во зградата – во прес центарот на Собранието од каде што можеле да го следат во живо преносот од седницата на собраниската интернет страница и на собранискиот канал на МРТ. Со ова Уставниот суд ја пропуштил можноста да постави стандарди за помирување на двата легитимни јавни интереси. По оваа одлука, шест новинари поднесоа апликација до Европскиот суд врз основа на повреда на нивните права од член 10 од Конвенцијата.

Пресуда
За Судот и за страните постои заеднички став дека отстранувањето на новинарите од собраниската галерија од каде известувале за собраниската седница и подоцнежните инциденти во салата претставувале попречување на нивното право на слобода на изразување во смисла на член 10 став 1 од Конвенцијата.
Со ова, пресудата се вбројува во мнозинството случаи за повреда на правата од член 10, сфатени како слобода на мислење, слобода на примање на информации, слобода на соопштување на информации и идеи, и слобода на средствата за комуникација.
Во контекст на проширување на содржината на слободата на изразување, важна е проценката на Судот дека важна карактеристика на правото на примање на информации без мешање на органите е примањето на информации да е ефективно, непосредно и со можност за „ ефективен увид” на однесувањето на органите односно да добиваат непосредни и директни информации врз основа на нивното лично искуство како важен елемент во вршењето на новинарската функција за прашања кои се квалификуваат како „легитимен јавен интерес“. За судот, реалокацијата на новинарите и спречувањето да  добиваат непосредни и директни информации врз основа на нивното лично искуствосе смета ја мешање на јавните власти во остварување на слободата на изразување.
За судот и за страните постои заеднички став дека отстранувањето на новинарите од собраниската галерија е повреда на негативната обврска на државата – да се воздржува од мешање односно попречување. Па консеквентно, Судот испитувал дали попречувањето е легално и во согласност со Конвенцијата. Како што стои во став 2 на членот 10, остварувањето на слободата може да биде предмет на одредени формалности, услови, ограничувања и санкции само доколку истите кумулативно ги исполнуваат следните услови:
- да се предвидени со закон,
- да се во насока на осварување на легитимна цел (државната безбедност, територијалниот интегритет и јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето на нереди и злосторства, заштитата на здравјето или моралот, угледот или правата на другите, за спречување на ширењето на доверливи информации или за зачувување на авторитетот и непристрасноста на судството),
- да има карактер на „неопходно во едно демократско општество”.
За страните било спорно дали таквото попречување било „пропишано со закон“, заради една или повеќе легитимни цели во смисла на став 2 од членот 10, и дали било „неопходно во едно демократско општество”, поточно што државата смеела да направи и во кој обем можела да наметне рестрикции за уживање на правата загарантирани со член 10 од Конвенцијата.
При оценката дали попречувањето било "пропишано со закон", Судот тргнува од својата востановена пракса и бара спорната мерка не само да биде во согласност со домашните закони односно да постои правен основ, туку укажува и на природата на тој правен основ – да биде "достапен" и "предвидлив". Според утврдената судска практика, правилото е "предвидливо" ако е формулирано со доволна прецизност за да му овозможи на секој поединец да го усогласи неговото однесување. Во конкретниот случај, Судот забележал дека Уставниот суд во својата одлука од 16 април 2014 година го утврдил правниот основ за отстранување на новинарите од собраниската галерија (членот 43 од Законот за Собранието и членовите 91-94 од Деловникот на Собранието). Според правниот основ, претседателот на Собранието бил одговорен за одржувањето на редот за време на собраниските седници и наредил на специјалната служба за обезбедување на Собранието да превземе мерки за да го врати редот. Овие одредби се примениле за сите учесници во постапката, кои, според толкувањето на Уставниот суд, ги вклучува и новинарите во галеријата.
Имајќи во предвид дека сепак, толкување и примена на домашното право е примарна должност на органите на власт, особено судовите, не е јасно зошто Судот го прифатил екстензивното толкувањето на Уставниот суд за одредбата од Деловникот за работа, класифицирајќи ги претставниците на средствата за јавно информирање како „учесници на седницата” за кое се однесува „одредбите за одржување на редот на седницата на Собранието”,. Во текот на седницата, новинарите се пасивни набљудувачи кои ја вршат својата работа и ги следат настаните. Уштеповеќе, иако Судот заклучува дека “наведениот правен основ не содржи експлицитни одредби кои на собраниското обезбедување му дава право да ги отстранат акредитираните новинари од собраниската галерија“,  го прифаќа толкувањето на националниот суд и непрведно заклучува дека, „не е неразумно дека такво овластување било неопходно за уредното функционирање на Собранието“ што резултира со оценка дека отстранувањето на новинарите било "пропишано со закон". Имајќи ги предвид сите околности, чудно е што Судот "не гледа индикација дека наодите на Уставниот суд се арбитрарни или очигледно неразумни".Во таа смисла  стои констатацијата дека Судот не успеал да утврди дека Уставниот суд, со своето постапување-  донесување одлука на основа на прифатлива, разумна проценка на релевантните факти- очигледно го прекршил правото на фер судење според член 6 од Европската конвенција за човекови права.
Судот, исто така, утврдил дека попречувањето имало легитмна цел- обезбдување на јавната безбедност и спречување на нарушување на редот.
При оценувањето дали отстранувањето било "неопходно во едно демократско општество", Судот преку потврда на веќе установените правни принципи, одлучил дека мерката отстранување на новинарите од галеријата не била неопходно во едно демократско општество и не го исполнила условот за "итна општествена потреба". Како што е предвидено со членот 10, слободата е подложна на исклучоци, кои пак мора да бидат стриктно формулирани, а потребата за било какво ограничување мора да се утврди убедливо. Имено, придавката "неопходно", во рамките на значењето на член 10 став 2, согласно востановената пракса на судот имплицира постоење на "итна општествена потреба“. Државите-договорни страни имаат одредена маргина на уважување во оценувањето дали постои таква потреба, но притоа се подложни на европскиот надзор, кој освен законодавството ги опфаќа и одлуките за неговата примена, дури и оние дадени од страна на независен суд. Според тоа, Судот е овластен да даде конечна одлука за тоа дали "ограничувањето" може да се усогласи со слободата на изразување заштитена со член 10.
Во конкретниот случај, Судот смета дека секој обид за отстранување на новинарите од местото на немири мора да биде предмет на строга контрола, а причините за отстранувањето на новинарите од галеријата во дадените околности не се доволни за да се оправда оспорената мерка.
Имено, Судот прифатил дека во услови на напната атмосфера и нарушен ред, претседателот на Собранието наложил на обезбедувањето да превземе мерки со цел да се воспостави редот и да се обезбеди нормална работа на Собранието. Во тој контекст, Судот заклучува дека органот има право да реагира кога пратениците ќе се вклучат во нарушување на редот попречувајќи го нормалното функционирање на законодавниот дом, односно смета дека нарушувањето на редот во собраниската сала и начинот на кој органите се справиле со тоа биле прашања од легитимен јавен интерес. При оценувањето дали било потребно отстранувањето на новинарите од галеријата од страна на службата за безбедност на Собранието, Судот имал во предвид дека интересите што треба да се одмерат во конкретниот случај се јавни по природа (интересот на службата за обезбедување за одржување на редот во Собранието и обезбедување на јавна безбедност, како и интересот на јавноста за примање на информации за прашање од општ интерес,). Но, Судот не се уверил дека домашните органи ги примениле стандардите кои се во согласност со начелата содржани во член 10 и уште повеќе не се темелат на прифатлива, разумна проценка на релевантните факти.
Конечно, Судот поставил насоки при оценката дали едно попречување на правото, гледано во целина, епоткрепено со релевантни и доволни причини и дали било пропорционално на саканите легитимни цели. Во таа смисла, релевантно е:
- дали фактичката состојба е точно и целосно утврдена;
- дали сепак имало можност за реализација и покрај попречувањето, и
- дали оштетените со своето однесување придонеле кон попречувањето.
Во конкретниот случај се оценува дали отстранувањето на жалителите било врз основа на разумна проценка на фактите. Судот не утврдил докази дека нарушувањето на редот во салата било насилно и дека било кој, во салата или на друго место, се здобил со повреда како резултат на таквото нарушување на редот. Судот не утврдил доволно докази дека животот и физичкиот интегритет на новинарите биле во опасност, што инаку било наведено како основна причина за оспорената мерка, ниту пак утврдил постоење на фактичка основа на која се повикува Уставниот суд за да дојде до заклучок дека отстранувањето е оправдано. Имено, Судот не нашол ниту еден факт за тоа дали и до кој степен протестите кои се случувале надвор од зградата на Собранието ќе ја загрозат безбедноста на оние во внатрешноста на зградата, вклучувајќи ги и жалителите. Уште повеќе, новинарите биле отстранети од собраниската галерија, а не од зградата без оглед на наводната закана за "безбедноста во Собранието",  
Во однос на прашањето дали жалителите биле во можност да известуваат за инцидентот во Собранието, Судот е на мислење дека жалителите немале ефективна можност да го следат тековното отстранување на опозициските пратениците од страна на собраниската служба за обезбедување, а што било прашање од легитимен јавен интерес. Понатаму, отстранувањето на жалителите опфатило непосредни несакани ефекти кои моментално ги спречиле да добиваат од прва рака и директни информации врз основа на нивното лично искуство за настаните кои се одвивале во салата и за постапувањето на органите, што е важен елемент во вршењето на новинарската функција на жалителите, од која јавноста не треба да биде лишена.
Во поглед на прашањето за однесувањето на жалителите и нивниот придонес, Судот утврдил дека во текот на нарушувањето на редот во салата, жалителите биле пасивни набљудувачи кои едноставно си ја вршеле својата работа и ги следеле настаните. Тие ниту придонеле за, ниту учествувале во нарушувањето на редот во салата. Според тоа, тие не претставувале никаква закана за јавната безбедност, редот во салата или било што друго.

Влијание на пресудата врз правниот поредок на Република Македонија
Оваа пресуда во суштина ја проширува содржината на слободата на изразување такашто покрај задачата на медиумите да пренесуваат информации во јавен интерес особено за постапувањето на органите при јавни демонстрации и спречувањето на нарушувањето на редот, пресудата ја афирмира новата улога на медиумите во контрола на постапките во законодавниот дом. Нејзината посебна важност е што во содржината на правото на изразување, ги додава и гаранциите за претставниците на медиумите да добиваат слободно непосредни и директни информации врз основа на нивното лично искуство како важен елемент во практикување на слободата на изразување на носителите на новинарската функција.
Вака сфатена, пресудата треба да доведе до примена на општи мерки во правниот поредок на Република Македонија за ефективно надминување на утврдената недоволна правна регулираност, а при постоење на законска рамка и нејзина правилна примена, како и усогласување на домашната регулатива со стандардите и обврските согласно со образложението и насоките на Судот во донесената пресуда. Ова особено подразбира измена на Законот за Собрание и Деловникот за работа на Собранието и вклучување на обврската државата да превенира идни слични повреди на слободата на изразување преку арбитрерно вмешување од страна на органите, како и гаранции за воздржување на ограните и гаранции за претставниците на медиумите слободно, лично, непосредно и директно да добиваат информации за постапките во законодавниот дом.
Пресудата ќе влијае и на праксата на судовите. При постапување во идни слични ситуации, судовите ќе треба да ја променат својата пракса и да ја аргументираат проценката за примена на друга алтернатива за добивање непосредни, директни информации преку користење на радиодифузниот сервис како соодветна алтернатива која нема да претставува значително попречување во вршење на новинарската функција. Уште поважно, пресудата содржи јасни упатства за националните судови, кои се однесуваат на проценката на околностите доволни за да се оправда ограничувањата на слободата на изразување со легитимен интерес за обезбедување јавна безбедност и спречување на нереди. Судовите во својата понатамошна пракса ќе треба врз основа на прифатлива проценка на релевантните факти, да утврдат дека граничувањето на слободата се заснова на правниот принцип за неопходност во демократско општество. Во таа смисла, ќе мора да одредат не само дека државата дејствувала разумно, внимателно и со добра волја, туку и дека ограничувањето било пропорционално и оправдано со релевантни и доволни причини. Ова значи дека судовите мора да се концентрираат на потребата, неопходноста од дадено ограничување во контекст на ограничувањето, но постепено да изградат подлабока и посеопфатна демократска теорија за неопходност.  Истотолку, важен аспект за промена на постапувањето на судовите е укажувањето дека постапките поврзани со заштитата на слободата на изразување пред Уставниот суд треба да бидат јавни со можност за усна расправа. Јавноста на судската заштита треба да обезбеди јавен надзор во практикувањето на правото и правдата.
Признавајќи дека отстранувањето на претставници на медиумите од парламентот може да претставува кршење на правото на слобода на изразување, особено кога новинарите се пасивни набљудувачи во услови на примена на физичка сила од страна на овластени органи или други поединци во парламентот, пресудата треба да доведе и до промена на постапувањето на надлежните државни органи. Како што укажува пресудата, несомнено е дека постои законска рамка за интервенција на собраниското обезбедување во случаи кога има потреба да се воспостави редот во Собранието или да се заштити живот на пратеници, новинари или други лица присутни во собраниската сала. Сепак, во конкретната ситуација, во однос на новинарите не било неопходно да се примени сила за нивно отстранување.  Оттаму важно е важечките законски и подзаконски акти правилно да се применуваат  од оние кои ја практикуваат власта.