Ромева против Република Северна Македонија – Одземањето на пензијата претставува мешање во сопственоста

Анализа на Милчо Велјаноски на пресудата „Ромева против Република Северна Македонија“ на Европскиот суд за човекови права, жалба број 32141/10.

Европскиот суд за човекови права на 12 декември 2019 година донесе пресуда за случајот „Ромева против Република Северна Македонија“[1], со која се утврдува дека државата како тужена страна во случајот сторила повреда на членот 1 од Протоколот бр. 1 кон Европската конвенција за човековите права, кој се однесува на заштита на сопственоста, и кој гласи:
„Секое физичко или правно лице има право на мирно уживање на својот имот. Никој не може да биде лишен од својот имот, освен во јавен интерес и под услови предвидени со закон и со општите принципи на меѓународното право.“
Поконкретно, пресудата на Европскиот суд за човекови права во насока на повреда на посочениот член се однесува на:
Мирно уживање на сопственоста; ретроактивно одземање на пензијата на апликантката, која претставувала нејзин единствен извор на приход и барање да ги врати платените пензии за период од седум години;  корекција на грешката на надлежните органи при првичната проценка на подобноста на апликантката за остварување пензија; непостоење вина на страната на апликантката и прекумерен индивидуален товар.

Факти за случајот
Во 2002 година на апликантката од страна на Фондот за пензиско и инвалидско осигурување ѝ било одобрено барањето за остварување право на пензија, по што, откако одлуката станала правосилна,  почнала да добива пензија.
Пет години подоцна, во 2007 година, Фондот по извршена внатрешна ревизија констатирал дека во документацијата на апликантката недостасувала нејзината работна книшка. Покрај во досието на апликантката, Фондот констатирал дека и досиејата на други  приматели на пензија не се целосни.
Во конкретниот случај на апликантката, Фондот истакнал дека вработувањата на апликантката не биле точни за периодот помеѓу 1963 и 1967 година, односно дека во тој период не била вработена.
„Од тие причини било одлучено да се праша работодавачот каде што работела апликантката помеѓу 1963 и 1967 година за да се потврди овој период од нејзиното вработување“, се образложува во пресудата на ЕСЧП.
Откако не се обезбедиле дополнителни докази во врска со работниот однос на апликантката за наведениот период, Фондот ја поништил одлуката од 2000 година и го одбил барањето на апликантката за пензија бидејќи според Фондот не го исполнила задолжителниот критериум за пензија, а тоа е да има минимум триесет и пет години стаж.
Ваквата одлука на Фондот значела и прекин на исплатата на пензијата за апликантката. Фондот се повикал на членот 258 од Законот за управна постапка и на членот 145-А од Законот за пензиско и инвалидско осигурување.
Во врска со одлуката на Фондот, апликантката во 2007 година поднела жалба во која истакнала дека членот 145-А од Законот за пензиско и инвалидско осигурување бил донесен по датумот на кој ѝ било одобрено користењето на пензија, па оттука истиот не можел ретроактивно да се примени во нејзиниот случај.
Бидејќи апликантката не примила одлука по нејзината жалба, следната 2008 година поднела тужба пред Управниот суд, во која истакнала дека домашното право предвидува дека податоците кои се однесуваат на вработувањето ги собира, ги чува и ги обработува Фондот.
Апликантката, исто така, во тужбата навела дека не доставила никакви документи до Фондот, освен барањето за остварување пензија, кое ги содржело само нејзините лични податоци. Понатаму, апликантката во тужбата  тврдела дека не ѝ било овозможено да ја оспори веродостојноста на податоците бидејќи истите биле собрани, чувани и обработени единствено од Фондот.
„На 17 април 2008 година жалбата била одбиена од Комисијата на Владата на Република Македонија за решавање во втор степен по предметите од пензиско и инвалидско осигурување.
На 6 ноември 2008 година Управниот суд ја усвоил тужбата и ја поништил одлуката на второстепената комисија. Управниот суд утврдил дека членот 145-А од Законот за пензиско и инвалидско осигурување навистина бил применет ретроактивно во случајот на апликантката. Предметниот член стапил на сила на 14 јуни 2006 година, па оттука не можел да се примени во одлуката која се однесувала на апликантката, а која датира од 2000 година“, се посочува во пресудата на ЕСЧП.
„На 16 март 2009 година второстепената комисија донела нова одлука со која ја одбила жалбата на апликантката. Повикувајќи се на членот 249 став 2 од Законот за управна постапка, истиот утврдил дека во случајот на апликантката постоеле основи за повторно отворање на конечно завршената постапка, имено сознанието дека ‘погрешни документи биле користени во постапката пред Фондот, кои тужителот ги одобрил со поднесувањето на нејзиното барање за пензија’ во однос на нејзиното вработување за периодот помеѓу 1963 и 1967 година. Ова тврдење било изведено од евиденцијата на Фондот и се смета дека било доволно да го оправда повторното разгледување на барањето за пензија и одбивањето на истото“, се наведува во пресудата на ЕСЧП.
„На 9 април 2009 година апликантката поднела тужба пред Управниот суд. Истата повторила дека согласно домашното право Фондот бил одговорен за точноста на своите податоци кои се однесуваат на вработувањето и обврската била на работодавачот да ги поднесе релевантните документи.
Дополнително, навела дека одлуката од 22 мај 2000 година не упатувала на конкретни периоди на вработување, па апликантката не можела да знае за одредени неправилности.
Оттука, секое сугерирање дека апликантката прифатила невистинити податоци со самото поднесување на барањето за пензија до Фондот, или дека на кој било начин требало да се смета за одговорна, е неосновано.
На 15 октомври 2009 година Управниот суд го одбил тужбеното барање на апликантката, и ги потврдил наводите на второстепената комисија и правно и во однос на фактите.
Судот утврдил дека конкретното досие, кое го имало Фондот во врска со работниот однос на апликантката за периодот помеѓу 1963 и 1967 година, било нецелосно и содржело нецелосни податоци, па оттука не можело да послужи за веродостојна пресметка на вработувањето на апликантката.
На 30 ноември 2009 година апликантката поднела жалба до Врховниот суд, Таа ги повторила своите претходни наводи дека немала влијание врз податоците собрани од страна на Фондот.
На 26 април 2010 година Врховниот суд ја одбил жалбата на апликантката и ја потврдил како основана одлуката на Фондот со која се одбива барањето на апликантката за пензија“, се наведува понатаму во пресудата.
Во врска со случајот, Европскиот суд за човековите права ги истакнува и фактите кои се однесуваат на покренувањето кривична пријава против апликантката, како и постапка пред граѓанскиот суд.
Фондот поднел кривична пријава против апликантката, наведувајќи дека истата дала лажни информации во Фондот за нејзиното вработување. Во меѓувреме, Фондот поднел граѓанска тужба пред Основниот суд Скопје 2 против апликантката со барање за враќање на вкупниот износ на пензијата што ѝ била исплатена во периодот помеѓу 5 мај 2000 година и 30 септември 2007 година.
Обвинителството поради истек на законскиот рок за покренување обвинение ја отфрлило пријавата, додека пак постапката пред граѓанскиот и апелациониот суд не завршиле во корист на апликантката. Пресудата е дадена на извршител, кој започнал извршна постапка против апликантката. Таа поднела и жалба до Врховниот суд, но и тој поднесок бил одбиен од Судот.
Инаку, според документ од Управата за јавни приходи издаден на 29 октомври 2008 година, единствениот извор на приход на апликантката од 2006 година наваму е нејзината пензија.
„Додека траела постапката на апликантката за пензија, биле направени измени во домашното законодавство во однос на условите кои се потребни за да се стекне право на старосна пензија. Врз основа на овие измени, апликантката поднела ново барање до Фондот и на 3 ноември 2009 година ѝ била одобрена старосна пензија согласно новите услови во износ од 10.384,50 денари месечно. Фондот утврдил дека го исполнила новопредвидениот ‘услов за години на старост’ за остварување пензија“, се посочува во пресудата на ЕСЧП.

Апликантката се жалела на неоправдано лишување од правото на сопственост
Во жалбата до ЕСЧП, апликантката истакнала дека во периодот помеѓу 1963 и 1967 година таа работела кај неколку различни работодавачи. Природата на таквите работни ангажмани била определувана и организирана преку младински организации.
Таа тврдела дека, според нејзино знаење, во времето таквите ангажмани се сметале дека претставуваат вработување, заради тоа и записите на Фондот првично покажале дека таа била вработена. Понатаму, таа тврдела дека, според околностите на нејзиниот конкретен случај, одземањето на нејзиното стекнато право на пензија резултирало со неоправдано лишување од правото на сопственост и дека требала да ги сноси последиците од грешките сторени од државната администрација, а резултатот бил дека таа била лишена од нејзиниот единствен извор на приход.
Според апликантката, имало судир помеѓу членот 6 од Законот за пензиско и инвалидско осигурување и Законот за управната постапка по тоа што првиот – кој требало да се примени како lex specialis – не предвидувал проверка на конечна одлука, додека вториот предвидувал. Оттука, не би можело да се каже дека постои разумна врска на пропорционалност помеѓу мешањето во нејзините права на сопственост и јавниот интерес, особено ако се земе предвид дека таа била дел од мала група на луѓе кои биле лишени од пензии, што немало значително влијание за целокупниот социјален систем.
Понатаму, апликантката навела дека пред 23 мај 2000 година таа зависела од финансиските и здравствените придобивки што претставуваат дел од социјалните бенефиции за невработеност, загубата на нејзината пензија претставувало лишување од нејзиниот единствен извор на приход и од нејзиното здравствено осигурување.

Трите одделни правила на Протоколот број 1 на Европската конвенција за човекови права
Судот повторува дека членот 1 од Протоколот број 1 содржи три одделни правила: „првото правило, поставено во првата реченица од првиот став, претставува правило од општа природа, кое го изразува принципот на мирно уживање на сопственоста; второто правило, содржано во втората реченица од првиот став, го покрива лишувањето од имотот и подлежи на одредени услови; третото правило, наведено во вториот став, препознава дека договорните држави, меѓу другото, имаат право да ја контролираат употребата на имотот во согласност со општиот интерес...“ Трите правила, сепак, не се одделни во смисла на тоа дека не се поврзани. Второто и третото правило се однесуваат на посебни  случаи на мешање во правото на мирно уживање на сопственоста и затоа треба да се толкуваат во светло на општиот принцип изразен во првото правило (Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99 and 2 others, § 78, ECHR 2005-VI).

Секое мешање на државните власти во мирното уживање на сопственоста треба да биде законско
Судот повторува дека, како општо правило, прв и најважен услов на членот 1 од Протоколот бр. 1 е дека секое мешање на државните власти во мирното уживање на сопственоста треба да биде законско. Секое мешање треба да биде разумно пропорционално со целта.
Како резултат на тоа, секое мешање мора да постигне „фер рамнотежа“ помеѓу барањата од општиот интерес на заедницата и барањата за заштита на основните права на поединецот. Потребната фер рамнотежа нема да биде нарушена кога засегнатата личност носи индивидуален и преголем товар ( Iwaszkiewicz v. Poland, no. 30614/06, § 44, 26 July 2011).
Дотолку повеќе, принципот на „добро управување“ бара, кога се работи за прашање од општ интерес, обврска за јавните власти да постапуваат во добро време, на соодветен начин и со најголема конзистентност (Beyeler v. Italy [GC], no. 33202/96, § 120, ECHR2000-I).
„Потребната ‘фер рамнотежа’ нема да биде постигната доколку засегнатото лице носи индивидуален и преголем товар (Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 September 1982, §§ 69- 74, Series A no. 52, and Brumărescu v. Romania [GC], no. 28342/95, § 78, ECHR 1999-VII)“, се наведува во пресудата на ЕСЧП.

Не е спорно дека одлуката на Фондот резултирала со мешање во сопственоста на апликантката
Помеѓу странките не е спорно дека одлуката на Фондот од 18 октомври 2007 година, со која ретроактивно се одзема пензијата на апликантката која ја примала од мај 2000 година, резултирала со мешање во нејзината сопственост, опфатено со значењето на членот 1 од Протоколот бр. 1. Според околностите на овој случај, Судот смета дека жалбата на апликантката треба да се испитува според општото правило изразено во првата реченица од првиот став на членот 1 од Протоколот бр. 1:
„Секое физичко или правно лице има право на мирно уживање на својот имот. Никој не може да биде лишен од својот имот, освен во јавен интерес и под услови предвидени со закон и со општите принципи на меѓународното право.“
Судот забележува дека пред внатрешната ревизија, евиденцијата на Фондот покажала дека апликантката била вработена во периодот 1963–1967 година. Дури по внатрешната ревизија во случајот на апликантката се појавуваат неправилности, односно дека работничката книшка на апликантката недостасува од евиденцијата, заради што било неопходно да се достави барање до поранешниот работодавач на апликантката за податоци за потврда на точноста на евиденција на Фондот, која била нецелосна.
Во отсуство на каков било податок од работодавачот дека апликантката навистина била вработена во периодот помеѓу 1963 и 1967 година, Фондот заклучил дека податоците во врска со нејзиното вработување за горенаведениот период биле погрешно внесени во записите. Во врска со ова, Судот забележува дека веќе утврдил дека ништо не укажува дека апликантката била одговорна за неправилното оценување од страна на Фондот за нејзиното барање за утврдување пензија.
Напротив, поради тоа што Фондот постапил без доволно внимание за правилно собирање и одржување на релевантните податоци во однос на апликантката и во обработката на нејзиното првично барање за пензија довело до погрешна одлука, која Фондот подоцна се обидел да ја коригира на трошок на апликантката.

Ништо не укажува дека апликантката била одговорна за неправилното оценување
Во врска со ова, Судот забележува дека веќе утврдил дека ништо не укажува дека апликантката била одговорна за неправилното оценување од страна на Фондот за нејзиното барање за утврдување пензија .
„Напротив, поради тоа што Фондот постапил без доволно внимание за правилно собирање и одржување на релевантните податоци во однос на апликантката и во обработката на нејзиното првично барање за пензија довело до погрешна одлука, која Фондот подоцна се обидел да ја коригира на трошок на апликантката. Поради тоа, тврдењето на Владата дека апликантката му доставила на Фондот  погрешни информации во врска со нејзиното минато вработување, треба да биде отфрлено.

Важноста на социјалната правда
Понатаму во однос на ова, Судот забележува дека Владата не го оспорила тврдењето на апликантката дека таа работела за различни работодавачи преку „младински организации“ во периодот помеѓу 1963 и 1967 година. Имајќи ја предвид важноста на социјалната правда, Судот би повторил во овој поглед дека, како општ принцип, јавните власти не треба да бидат спречени да ги коригираат своите грешки, дури и оние што произлегуваат од сопствената небрежност. Заземајќи поинаков став, би било спротивно на доктрината за неправедно збогатување.
Исто така, би било неправедно за другите лица кои придонесуваат за фондови за социјално осигурување – особено за оние кои биле одбиени од такви бенефиции затоа што не успеале да ги исполнат законските услови.
Крајно, би резултирало со санкционирање на несоодветна распределба на ограничените јавни ресурси, што само по себе би било во спротивност со јавниот интерес (Čakarević v. Croatia, no. 48921/13, § 79, 26 April 2018)“, се наведува во пресудата.
Во таа насока ЕСЧП посочува дека ако е направена грешка од самите органи, без никаква вина од страна на трето лице, мора да се преземе различен пристап на пропорционалност при утврдување дали товарот што го сносела апликантката бил прекумерен.
Неизвесноста, без оглед дали е законодавна, административна или произлегува од практиките што ги применуваат властите, е фактор што треба да се земе предвид при проценката на однесувањето на државата. Навистина, истакнуваат од ЕСЧП,  кога е во прашање општиот интерес, тогаш на јавните власти лежи обврската да постапуваат во добро време и на соодветен и конзистентен начин (Tunnel Report  Limited v. France, no. 27940/07, § 39, 18 November 2010, и Zolotas v. Greece (no. 2), no. 66610/09, § 42, ECHR 2013).
Во овој поглед, Судот придава особена важност на фактот дека отповикувањето на решението за давање пензија на апликантката не било засновано врз нови докази, туку само на преиспитување на истиот доказ врз основа на кој бил донесена управната одлука, која станала конечна бидејќи не била оспорена пред судовите. Според гледиштето на Судот, ваквото преиспитување на доказите ex proprio motu – надвор од системот на вонредни правни лекови за укинување на конечни управни решенија – ја доведува во прашање правната сигурност во областа на социјалното осигурување.
Покрај тоа, Судот забележува дека предметниот случај не се однесува на укинување на пензијата на апликантката, туку на целосна загуба на нејзините пензиски права.

Не е постигната фер рамнотежа – има повреда на членот 1 од Протоколот бр. 1 кон Конвенцијата
Судот забележува дека пред остварувањето на пензијата апликантката била зависна од бенефициите на државниот систем на социјална заштита и примала надомест за невработеност. Заради специфичните околности на апликантката, пензијата претставувала нејзиниот единствен извор на приход за период од повеќе од девет години. За повеќе од две години од тој период, лишена од пензија, таа немала никаков приход. Покрај тоа, Судот смета дека граѓанската тужба против апликантката и извршната постапка со цел да се бара поврат на пензиите платени кон неа дополнително ја влошуваат нејзината веќе тешка финансиска состојба.
Мора да се забележи дека како резултат на спорната мерка апликантката се соочила, практично од еден ден до друг, со целосна загуба на нејзината пензија, што претставувала нејзин единствен извор на приход
Судот наоѓа дека не е постигната фер рамнотежа помеѓу барањата од општ интерес на јавноста и барањата за заштита на основните права на поединецот и дека товарот ставен на апликантката бил преголем. Следува дека има повреда на членот 1 од Протоколот бр. 1 кон Конвенцијата.
„Судот смета дека апликантката била лишена од својот приход во врска со утврдената повреда и мора да се земе предвид фактот дека таа несомнено претрпела одредена материјална и нематеријална штета. Вршејќи проценка на правична основа, како што се бара во член 41 од Конвенцијата, Судот ѝ доделува на апликантката износ од 6.000 евра како за нематеријална штета, така и за потенцијална материјална штета“, се наведува во пресудата.


[1] https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-198885%22]}