Правни последици од повлекување на тужба во управен спор

Анализа на проф. д-р Ана Павловска Данева на Решение УЖ-1 бр. 618/2018 на Вишиот управен суд. 

Факти и околности на случајот

Вишиот управен суд (ВУС) со Решение уважил жалба против Решение за отфрлање на тужба на Управниот суд (УС) и го укинал Решението на УС, а предметот го вратил на повторно постапување и одлучување во УС.
Вакви одлуки – Решенија, за истиот предмет и од истиот жалител ВУС донел во два наврати, на 13.02. 2019 година (УЖ-1 бр. 618/2018,) но и на 18.10. 2013 година (УЖ бр. 1041/2013)
Со наведените Решенија ВУС ги укинува Решенијата на УС (У2 бр.1120/2010 и У2 бр945/2013)  со кои УС отфрла тужба поднесена во законски утврдениот рок, заради постоење на веќе донесена одлука за истата работа.
Тужителот во законски утврдениот рок во 2010 година поднел тужба за поведување управен спор пред Управниот суд (УС)  против решение донесено од надлежниот второстепен орган - Комисија за решавање во управна постапка во втор степен од областа на денационализацијата (Комисија). Со тужбата, тужителот барал поништување на Решението на второстепената Комисијата. Меѓутоа, подоцна тужителот со поднесок во целост ја повлекол тужбата, за што УС донел Решение за запирање на постапката. Тужителот за истата работа, за истиот предмет поднел (во законскиот рок) нова тужба. УС после донесување на Решението за запирање на судската постапка заради повлекување на тужбата, одлучувајќи по втората тужба на тужителот за истиот предмет, а врз основа на претходно донесеното Решение за запирање на судската постапка, донел Решение со кое втората тужба на тужителот ја отфрла како недозволена бидејќи според УС станува збор за веќе одлучена работа.
Против ваквото Решение на УС, тужителот чија тужба е отфрлена вложил жалба до ВУС, кој ја усвоил жалбата, го укинал Решението на УС за отфрлање на тужбата и го вратил предметот во УС на повторно постапување и одлучување.
УС повторно го донел истото Решение за отфрлање на тужбата како недозволена, против кое повторно е поднесена жалба до ВУС кој повторно со Решение го укинува Решението на УС за отфрлање на тужбата како недозволена и предметот е вратен по втор пат на повторно постапување и одлучување.

Релевантно законодавтство
Закон за управните спорови („Службен весник на РМ“ бр.62/06), Закон за изменување и дополнување на Законот за управните спорови („Службен весник на РМ“ бр.150/10), Одлука на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.75/2007 од 13.02.2008 година („Службен весник на РМ“ бр.27/08), Одлука на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.231/2008 од 16.09.2009 година („Службен весник на РМ“ бр.117/09), Одлука на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.51/2010 од 15.12.2010 година  („Службен весник на РМ“ бр.171/10):
Член 24: „Тужителот може да се откаже од тужба се до донесување на одлуката, во тој случај Управниот суд со решение ќе ја запре постапката“.
Согласно одредбата, откако тужителот ќе се откаже од тужбата, УС е должен да донесе одлука – решение за запирање на постапката. Тоа значи дека за правната работа е веќе одлучено. На тој начин, таа станува res judicata. Истата постапка не може да продолжи да се води. Аналогно, за истата работа не би можело повторно да се води постапка и повторно да се одлучува.
Чл. 26 ст.1 точка 6: „Управниот суд со решение ќе ја отфрли тужбата ако утврди дека веќе постои правосилна одлука донесена во управен спор за иста работа.
Според оваа одредба УС е должен секогаш да отфрли тужба за работа која е веќе правосилно одлучена. Решението за запирање на постапка против кое не е дозволена жалба е правосилна одлука. Во наведената одредба стои терминот „правосилна пдлука“ што значи за такви се сметаат сите правосилни пресудаи на УС, но и неговите правосилни решенија. Решението за запирање на постапка заради повлекување на тужба претставува правосилна одлука. Оттука, УС е должен да отфрли тужба за секоја работа за која е веќе донесена правосилна одлука. Ова правило во управниот спор е многу важно, бидејќи со носењето на правосилна одлука (решение) за запирање на судска постапка (управен спор) заради повлекување на тужбата од страна на тужителот, решението против кој бил покренат управен спор станува правосилно. Оттука, сите останати тужби против тоа решение дури и кога се поднесени во законски утврдениот рок стануваат тужби за веќе одлучена работа.
Закон за парничната постапка (Сл. Весник на РМ нр.79/2005, 110/2008, и 83/2009):
Чл. 183 ст. 3 кој гласи:  „Повлечената тужба се смета како да не била ни поднесена и може повторно да се поднесе“
Чл. 338 ст.2: „Одрекувањето или откажувањето од жалбата не може да се отповика“.
Со оглед на фактот дека одредбите содржани во Законот за управните спорови се доволни за решавање на предметот, УС не ги земал предвид при одлучувањето одредбите од Законот за парничната постапка.
ВУС пак, сметал дека треба да се применат одредбите од ЗПП и тоа чл. 183 ст. 3 кој се однесува на повлекувањето на тужба. Но, паралела помеѓу тужба во парнична постапка и тужба во управен спор е невозможно и несоодветно да се направи со оглед на суштината и целта на двете судски постапки. Имено, на управниот спор му претходи цела управна постапка која завршила со конкретен управен акт – решение чија законитост е предмет на управниот спор или му претходи конкретна правна работа. На тужбата во парнична постапка и претходи фактичка, но не и правна работа. Во парничната постапка не се одлучува за законитост на веќе донесен правен акт (одлука). Тоа во парнична постапка се прави во жалбената постапка која се води против одлука донесена во прв степен. Оттука, ако веќе треба да се применуваат одредбите од ЗПП, во ваква ситуација би се применувале одредбите од ЗПП за жалба, поточно чл. 338 ст. 2 од ЗПП. Оваа одредба ВУС не ја зел предвид при одлучувањето.

Судска пракса
Решение на Врховниот суд на Република Македонија Убр. 2461/95 од 4.4.1997 година.[1]
Во наведеното Решение на Врховниот суд е констатирано: „Еднаш дадена изјава за повлекување односно одрекување не може да се повлече. Ова, затоа што откажувањето од тужбата доведува до правно дејство спрема другата страна во моментот на откажувањето од тужбата, така што во тој момент оспореното решение станува правосилно и не може ад продолжи постапката по истата тужба ниту може да се поднесе нова тужба за истата работа.“.
Решенијата донесени од УС во целост кореспондираат со Решението на ВРМ од 1997 година

Општи принципи:
ЗПП има субсидиерна примена во управен спор, или со други зборови, кога со ЗУС е уредено одредено процесно прашање, нема потреба да се применуваат одредбите од ЗПП.
Кога тужбата е повлечена во целост од страна на тужителот заради што е донесено решение за запирање на управниот спор, па повторно е поднесена туѓба за истиот предмет која е отфрлена како недозволена, жалбата против решението за отфрлање на тужбата, не може да се поднесува заради погрешна примена на материјалното право затоа што до примена на материјално право  од судот, воопшто не може да дојде при отфрлање на тужба.
Правосилност ан решението донесено во управна постапка не настапува само со истекот на законски утврдениот рок од 30 дена за тужба, туку и со носење на одлука по тужбата. Решението за запирање на управен спор е еден од видовите на судски одлуки. Со решението за запирање на постапката е одлучено дека управниот спор се окончува што значи тој не може да се продолжи. Во таков случај, оптуженото решение станува правосилно. Ако управниот спор за една работа не може да се продолжи, тогаш за истата таа работа не може ни да се почне нов управен спор, бидејќи таа станала res judicata.

Релевантни аспекти во конкретниот случај
ВУС непотребно прибегнал кон повикување на одредбите на ЗПП бидејќи одредбите на ЗУС се применливи и доволни за одлучување на предметот. Од ЗПП се применети несоодветни одредби.
УС правилно одлучил дека кога една постапка е запрена со одлука (решение) заради повлекување на тужбата, предметот се смета за решен, правната работа се смета за одлучена (res judicata) и затоа секоја нова/друга тужба за тој предмет станува недозволена.
Правните последици од повлекувањето на тужбата согласно ЗУС се поистоветуваат со откажување од тужбено барање, што значи дека нова тужба за истиот предмет не може да се дозволи. На тужителот му стојат на располагаее можностите утврдени со ЗУС да ја дополни својата тужба доколку тоа била намерата на тужителот. Штом тужителот не ја дополнил тужбата, туку ја повлекол, законодавецот претпоставува дека тужителот се откажува од тужбеното барање. Ваква правна презумпција е прифатлива и правилна за градење на правниот поредок на нашата држава, бидејќи во спротивно, ако се тргне од толкувањето што ВУС го има дадено во своите решенија со коишто ги укинува решенијата на УС, тужителите ќе можат да го злоупотребуваат системот и ќе им се создаде можност да поднесуваат повеќе тужби за ист предмет со цел да се изигра автоматското распоредување на предметите и да се повлечат сите туижби, освен онаа која е распоредена во судскиот совет во состав од судии преферабилен за тужителот.
Судската пракса не е извор на правото во нашата држава, но сепак, при носењето на одлуките ВУС  треба да ги има предвид веќе донесените одлуки на Врховниот суд за исти правни и фактички прашања.


[1] 21 Збирка на судски одлуки 1997, стр. 320